Bij het opleggen van een boete mag een bestuursorgaan normaal gesproken uitgaan van het rapport van de toezichthouder. Toch staat niet alles in zo’n boetebesluit automatisch vast. Dat blijkt uit een uitspraak van 30 september 2026 van de Rechtbank Overijssel. De rechtbank vernietigde twee NVWA boetes (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit), omdat er reden was om te twijfelen aan de bevindingen in het rapport. Dit is een belangrijke les voor agrariërs: een NVWA-rapport kan worden betwist, als je kritisch kijkt naar het bewijs.
Wat speelde er?
De minister legde een ondernemer twee NVWA-boetes op van € 300 per vracht, samen € 600, omdat de leverancier gegevens zou hebben bevestigd die niet naar waarheid waren vastgelegd in het rVDM, het digitale vervoersbewijs voor dierlijke meststoffen.
Op 20 december 2023 controleerde een toezichthouder van de NVWA de locatie waarvoor een laadmelding was gedaan. Hij zag verse sporen van een vrachtauto, maar nergens sporen van opgeslagen mest, van een laadmachine of van gemorste mest. Ook leidde hij uit het onkruid op de bestrating af dat er al lange tijd geen zware voertuigen hadden gereden. Hij concludeerde dat er geen mest was geladen. Voor de andere vracht, bevestigd op 6 december 2023, gold hetzelfde.
Het rapport bevat ook verklaringen van anderen. Een buurtbewoner zei dat de stallen al ruim een jaar leegstonden en dat de ondernemer daar geen vee hield. De veehouder van wie de koeien tijdelijk op de locatie stonden, had nooit gezien dat er mest of een bezinklaag werd aan- of afgevoerd.
De ondernemer hield vol dat er wel was geladen. Hij wilde de bezinklaag van de vorige eigenaar afvoeren. De gebruiker van het land verklaarde dat hij de mest met een overlaadwagen op de vrachtauto had gezet, nadat hij de roosters uit de stal had getild en een sjovel had gebruikt.
Wie moet bewijzen dat er een overtreding is?
De bewijslast ligt bij de minister, die de feiten goed moet vaststellen. De minister mag in principe uitgaan van een toezichtrapport. Dat mag zolang het rapport zelf geen reden geeft om aan de juistheid te twijfelen. Wordt het rapport betwist (door de ondernemer), dan moet de rechter beoordelen of het rapport voldoende betrouwbaar is om de boete te kunnen dragen. Daarbij kijkt hij naar hoe de waarnemingen zijn opgeschreven en onderbouwd, en naar hoeveel ruimte voor interpretatie erin zit.
Waarom het rapport het niet haalde
De rechtbank wees op drie zwakke plekken in het NVWA-rapport.
Ten eerste baseerde de toezichthouder zijn conclusie op de waarneming dat sporen ontbraken. Dat zegt niet automatisch iets over wat er eerder is gebeurd. Ten tweede volgde de rechtbank de redenering over het onkruid niet. Het had die dag de hele dag geregend, en regen kan sporen laten verdwijnen. Ten derde kwamen de bevindingen niet overeen met de foto’s in het rapport zelf, want daarop zijn wel rijsporen te zien.
Daarmee stond de overtreding niet vast. De rechtbank herriep de NVWA-boetes en bepaalde dat de minister het griffierecht van € 385,- moet vergoeden.
Wat betekent deze uitspraak in de praktijk?
Een boete na een controle betekent niet automatisch dat een boete vaststaat. De toezichthouder moet de overtreding kunnen aantonen, en dat bewijs kan worden getoetst. Bij elke controle loont het om vragen te stellen:
- Wat heeft de toezichthouder zelf waargenomen, en wat heeft hij daaruit afgeleid? Hoe groter het afgeleide deel, hoe meer ruimte er is om te betwisten.
- Ondersteunen de bijlagen, zoals foto’s, metingen en verklaringen, de conclusie in het rapport?
- Welke omstandigheden speelden op het moment van de controle, zoals het weer, het tijdstip of de staat van het terrein?
- Wie kan de feiten uit eigen waarneming bevestigen? Laat die personen concreet verklaren: wie deed wat, wanneer, waarmee en hoe.
Tot slot
Een toezichtrapport weegt zwaar, maar het is geen vaststaand feit. Leidt de toezichthouder een overtreding af uit wat hij niet zag, dan loont het om het rapport goed te lezen en bezwaar te maken. Heb je een (NVWA) boete gekregen na een controle? Neem dan snel contact op met Antoine Poppelaars
